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哈萨克斯坦共和国《宗教活动与宗教组织法》探评

邹阳阳

（新疆师范大学，新疆乌鲁木齐）

摘要：宗教极端主义已对当今世界各国的安全稳定构成严重威胁，年哈萨克斯坦为打破这一威胁颁布实施了《哈萨克斯坦共和国宗教活动与宗教组织法》。该法试图在宗教信仰自由与国家安全之间重新取得平衡，引入了宗教组织注册、宗教组织分级、宗教鉴定等一系列旨在加强宗教组织管理，压缩宗教极端主义生存几率与影响范围的制度。我国可借鉴哈萨克斯坦的立法经验，从反宗教极端主义的需求出发，制定一部具有浓烈时代气息的宗教法。

关键词：哈萨克斯坦；宗教管理立法；宗教极端主义

人类历史进入20世纪80年代后，信仰因素深度卷入现代极端主义浪潮，在孵化恐怖组织、鼓舞恐怖分子、促发恐怖活动的种种价值观念和政治意识中扮演着越来越重要的角色，这直接导致世界各国在处理宗教事务时面临的问题日益复杂，背负的风险和压力持续攀升。在此特殊时代背景下，制定一部能有效强化宗教组织管理、规范宗教信仰表达、引导宗教事业发展、抵御宗教极端主义的宗教法是当前许多国家构建国家安全制度体系的努力方向之一。

一、应时而动的哈萨克斯坦宗教立法

哈国在历史上一直属于经济落后、产业比例失调的地区，独立前后又经历了苏联民主改革引发的政治动荡，市场化和私有化改革导致的产值跌荡，以及俄罗斯金融危机推动的金融震荡，其经济曾长期深陷衰退的泥潭。然而时移世易，今天的哈萨克斯坦在社会经济建设方面已取得了令世人瞩目的成就：从年至年的15年间，居民收入增长了16倍；年国际货币基金组织将哈国列为经济增长最快的10个国家之一；世界经济论坛在年发布的报告中称哈萨克斯坦已成为世界上最具有发展活力的5个国家之一；年哈萨克斯坦的“适应变化指数”名列世界前20名。

经济的进步并未使哈萨克斯坦轻易摆脱近十几年来迅速传播，并已然成为世界公害的宗教极端主义的困扰。所谓宗教极端主义，是指“一些利益集团打着宗教的旗号,对宗教进行歪曲的和极端化的解释，煽动宗教狂热和极端思想主张，制造不同信教群体之间的仇视和斗争，并采取极端手段，以求摧毁一切现存社会秩序和世俗国家，建立神权统治为目的的一种思想和行为体系。”[1]一般认为宗教极端主义不是宗教，而是宗教沿着狂热化、政治化的轨道奔进演变形成的一种反常的社会现象，是宗教在政治图谋者手中的异变，与宗教相比，宗教极端主义缺乏宽容、友善的基本理念，往往不择手段地打击异己，追求政教合一。但需要注意的是，宗教极端主义在区别于宗教的同时又与宗教密切相关。在宗教极端主义那里，政治是重大关切，宗教也不可丢弃，“没有什么其他名义比宗教名义更能蒙骗、诱惑同一宗教的信仰者了”，[2]只有把宗教用作鼓吹犯罪与动员群众的工具，宗教极端主义者的政治企图才能获得教徒的支持和最大的胜利保障。因而宗教极端主义总是寄居于宗教，通过把自己的一套反现代性的观念塞入教义的欺骗性手段在人类精神的宗教维度中培育极端思想。现实中某种宗教的群众基础越广泛，以该种宗教为寄居体的宗教极端主义越有可能滋生蔓延。

中亚在苏联解体后形成了信仰洼地，上世纪90年代初伊斯兰教作为这一地区的传统宗教顺势回灌，一步步重新占领了中亚民众的灵性世界。当时，中亚各国政府正努力设法在意识形态领域摆脱苏联遗留的影响，因而对这场伊斯兰复兴运动乐见其成，并以相关政策推波助澜。哈国通过年颁布的《信仰自由和宗教组织法》（以下简称“宗教法”）实施了高度宽松的宗教政策，宗教组织不论信仰谱系、成员结构、活动范围、政治主张，国家一律不予管控。这为哈国赢得了西方社会的赞赏之声，美国国务院在年的宗教自由报告中称赞哈国“以其对宗教宽容的鼓励和对宗教少数者权利的尊重，已成为前苏联国家中的领跑者”。“领跑者”的光环美则美矣，可隐患与危机也随之降临，伊斯兰极端主义在不设防的哈国找到了自身发展壮大的沃土。高度宽松的宗教政策不仅为本国极端势力聚合力量与释放影响提供了优越的环境，甚至吸引了众多代表着极端穆斯林团体的外国宗教组织和传教士从沙特阿拉伯、巴基斯坦、土耳其、埃及、伊朗和黎巴嫩等国家前来开展五花八门且意图诡谲的活动：组织穆斯林团体，派遣人员到外国宗教中心学习，面向学生群体举办宗教组织研讨会。种种皆引起执政者的深深忧虑。

最早露头的是伊斯兰瓦哈比教派。伊斯兰瓦哈比教派是当代伊斯兰原教旨主义的代表，它兴起于18世纪阿拉伯半岛的纳季德地区，19世纪中叶通过印度传播到中亚。上世纪90年代，瓦哈比教派势力在中亚迅猛发展，在这一地区鼓吹宣传以圣战推翻世俗政权建立政教合一的国家，组织从事暗杀国家官员活动的武装力量，[3]成为威胁地区稳定发展的主要祸根。随着该教派的影响力波及哈国南部地区，哈国的政权稳定和社会安全问题日益突出。进入21世纪，宗教极端主义对中亚的威胁曾一度有所减退，这主要归因于美国对阿富汗的军事打击和区域内各国的联合治理，但好景不长，年5月17日，一名宗教极端主义分子在阿克纠宾斯克州首府阿克托别市国家安全局大楼附近引爆了随身携带的爆炸装置，自己当场死亡，并导致其他人受伤。这一事件标志着哈国安全局势再度恶化。事件前后，哈里发战士、萨拉菲、伊吉拉特、台比力克等宗教极端组织在哈国陆续浮出水面，它们猖獗的宗教极端活动严重影响到哈国甚至周边的安全环境，使宗教法陷入倍受质疑的处境，连毗邻哈国的乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦也对哈国宗教领域的过度自由表示不满，因为在它们境内危害甚巨的各类伊斯兰武装团体受哈国政策环境的庇护而愈发生机勃勃。[4]鉴于宗教法的不足，哈国政府决心制定一部新的宗教法，在宗教自由与国家安全之间取得再平衡。年哈国总统纳扎尔巴耶夫在哈议会两院联席会议上说：“哈当局必须在自己的国家里整顿宗教秩序，捍卫国家免受宗教极端主义的侵扰。”

年9月，哈国下议院（马日利斯）通过了《哈萨克斯坦宗教活动与宗教组织法》（以下简称“宗教法”）。该法废除了宗教法，成为哈国在宗教极端主义扩散蔓延的时代加强宗教事务管理的新的重要法律依据。

二、哈国宗教法确立的几项重要制度

极端活动从本质上说是团体活动，宗教法把对宗教组织的管理摆在较突出的位置上，哈国宗教事务局局长沙里夫称“这部法律（宗教法）的主要创新之处在于确立了宗教组织的法律地位。”有关宗教组织注册、宗教组织分级和宗教鉴定的规定奠定了宗教法凸显其时代性的几项重要制度。

（一）确立了严格的宗教组织注册制度

宗教组织注册制度关系到国家与教会之间如何互动，少数团体如何被对待，政府决策在何种层次上符合国际法律标准，更关系到国家安全和社会稳定。随着宗教极端主义越来越成为困扰哈国的心腹之患，在这个问题上，哈国的立法自上世纪90年代以来经历了一个逐步完善的过程。根据宗教法最初的版本，宗教组织可自由选择是否申请注册，虽然政府面对申请者可拒绝给予注册，但这无关大体，即使未经注册宗教组织也可开展活动。该法所规定的注册程序也比较简单，当事人注册一个宗教组织，只须提出申请，并且提供一份10个当地公民的声明，清楚地表达出他们有成立一个宗教组织的意愿即可。这部法律的出台表明当时的哈国几乎彻底放弃把注册制度当作一种防范宗教极端主义的有效工具来加以使用。年，哈国推出《国家安全修正案》，对包括宗教法在内的关涉国家安全的一系列法律文件进行了补充修改，提高了注册的强制性，禁止未经依法注册的宗教组织开展活动。这是哈国有史以来第一次明确要求所有的宗教组织必须经过注册。此外，注册程序也变得更为复杂。作为申请的一部分，宗教组织必须提交组织章程，如果当局认为章程不符合哈国法律，申请将被拒绝。值得一提的是，这种变化的动向早在此修正案推出之前就已经出现了，年哈国政府曾做过重新制定宗教法的打算，希望在新法中按照加强宗教组织管理的原则重新设计宗教组织注册制度，但这一愿望被宪法委员会以违反哈国宪法第14条和第39条为由阻断。

总体来看，过去十余年哈国的宗教组织注册制度不断沿着严格化的趋势演进，而宗教法对宗教组织注册的规定是这一趋势的终极体现，它不仅禁止未按法定程序注册的宗教组织开展活动，而且规定了严格、复杂的注册程序。申请注册的组织必须向注册机关提交包括组织章程、创建会议纪要、说明历史渊源与教义基础的文书、发起者名单在内的多项文件。注册机关根据宗教鉴定和宗教组织发起者名单审查的结果，做出对宗教组织予以注册或拒绝予以注册的决定。

（二）确立了精细的宗教组织分级制度

在宗教组织分级制度之下，不同的宗教组织依据发起人的人数和来源被划分为若干层级，并依此享有不同的活动范围。具体而言，哈国宗教组织可依法在地方、地区和全国三个级别上创建和举行活动。地方宗教组织由不少于50名哈国公民发起，其活动范围为一个地方级的行政区域（州、直辖市、首都）；地区宗教组织由来自于两个或两个以上地方宗教组织的至少名成员发起，他们所属的地方宗教组织应至少代表两个地方级别的行政区域，且每一宗教组织的成员中至少包含名新宗教组织的发起者；国家宗教组织由代表所有地方级行政区域的至少0名哈国公民发起，每一地方级行政区域的代表者至少包含其中的名公民。

显然，立法者是循着这样一条思路和逻辑引入宗教组织分级制度的，即法律容许特定宗教组织活动的空间范围应当与该宗教组织将来实施极端活动，扩散极端主义的可能性成反比关系。为了在保障宗教信仰自由的同时降低它所开启的社会风险，尽量使那些赍怀不轨之图的宗教组织发挥影响的范围缩限在一个相对窄小的区域内，国家有必要按照各宗教组织受到极端主义意识形态操纵的可能性递增的排序，依次给它们划定呈递减趋势的活动范围。

不过，分析和判断特定宗教组织的极端主义倾向并不是一件容易的事，在哈国尤其如此。因为最初无害的教派组织在中亚的传播过程中受到国内外因素的影响，常常演化出多个不同的分支，此种演化有时就像病毒变异，令人始料不及地产生前所未有的有害“物种”，提高了外界辨识宗教组织的难度。比如“传统瓦哈比思想在中亚的传播并未涉及危害国家政权统治与社会稳定的内容，但随着苏联统治末期出现的全球化民族主义和民主化浪潮，一些所谓的瓦哈比分子开始利用瓦哈比之名，从事政治化、极端化伊斯兰主义活动。这种基于传统派别之上的变异导致了外界认知上的失误。”[5]其实类似的情况在我国新疆地区也不难寻见，由于“瓦哈比教派可以‘凭经立派’，每个传播者都可以按照自己的理解，衍生出对于经典的不同解释，在表现形态上也显得五花八门。伊朗的、沙特的、阿富汗的、埃及的、土耳其的，有时连信众自己都搞不清。”[6]34因而虽然瓦哈比最初只是伊斯兰的一种回归《古兰经》的运动，但在新疆却催生出了该地区第一个恐怖组织“东突厥伊斯兰党”。最近几年新疆维吾尔社会趋于保守，局部地区“流传着一些连能够背诵《古兰经》全本的宗教人士也没有听说过的新观点。比如‘女人出去工作、做生意赚的钱是不干净的’。”[6]39可见我们不能仅以对传统伊斯兰的认识来看待现实世界中万花筒般变幻莫测的种种自诩为伊斯兰的意识形态。为达到合理评估宗教组织安全度的目的，哈国立法者认为应把发起人的人数和来源作为重要的参考因素。其思路与逻辑是：宗教组织的发起人越多、代表性越广泛，其意识基础越可能比较传统；反之，宗教组织的发起人越少，代表性越单一，其意识基础越可能比较极端。

（三）确立了有力的宗教鉴定制度

宗教鉴定在哈国最早可溯至年1月30日的政府令《对宗教鉴定规则的批准》，该政府令依据宗教法制定，第一次确立了对宗教组织的创建文件、含有宗教内容的文件、宗教资料和文献、宗教物品进行鉴定的制度。但在当时，宗教鉴定发挥作用还受到诸多约束：第一，负责宗教鉴定的宗教事务委员不具有独立性。宗教委员会起初隶属于司法部，后来又隶属于文化信息部；第二，宗教鉴定是伴随着宗教组织的注册而进行的，根据宗教法，注册并不是宗教组织合法存在的必要前提，因此宗教组织完全可以通过选择不注册来避免宗教鉴定；第三，即便宗教组织进行注册，也只能保证宗教委员会对其创建文件进行宗教鉴定，至于其他包含宗教信息的资料和物品，如果没有相关政府机构和宗教组织的提请，宗教委员会无法开启宗教鉴定程序。

宗教法将宗教鉴定的权力从宗教事务委员会转至较为独立的在宗教活动领域实施公共管理的国家机关——全权机关（уполномоченныйорган），并为启动宗教鉴定广开门路。不仅传教士资格申请和宗教组织注册申请，进口含有宗教内容的信息资料会启动宗教鉴定，而且自然人和法人的鉴定申请、图书馆收入含有宗教内容的信息资料也是开启宗教鉴定的法定事由。此外，宗教鉴定也可由全权机关主动开启，只要全权机关领导人做出进行宗教鉴定的决定，全权机关即可实施该决定。宗教鉴定对象包括创建文件和其他包含宗教内容的文件，精神（宗教）教育的大纲，包含宗教信息的文献和宗教物品。在名为《批准宗教鉴定规则和确认哈萨克斯坦共和国政府一些决定无效》的政府令中，“其他包含宗教内容的文件”得到了详细列举，它包括确立宗教组织和宗教实践的信条与基础的文件；规定宗教活动的方式与方法的文件。较之于《批准宗教鉴定规则》，宗教法显然提高了宗教鉴定制度的现实影响力。

三、哈国宗教法的立法实践给我们的启示

近年受宗教极端主义的影响，暴恐分子在我国的活跃度上升，对我国各地，尤其是西北边疆，安全稳定的社会环境造成极其严重的破坏。法治是社会管理的重要支撑，我国要冲破今天所面临的来自于宗教极端主义的困扰就必须坚持法治原则，发挥好立法对反极端主义事业的引领与推动作用。

所谓宗教法应该既是宗教自由保护法，也是宗教事务管理法。宗教立法一方面要保护精神层面上的信仰自由，明确树立政教分离的基本原则，确保国家在不同宗教面前保持中立态度，既不促进也不打压特定宗教，使每一个公民都能在无政治压力的环境中自由选择信仰；另一方面还应加强和改善对宗教组织的管理。“宗教的花朵盛开在天国，宗教的枝干扎根于尘世”，[7]宗教永远也不可能超然于社会生活。当宗教以其特定的样态对社会生活产生作用和影响的时候，国家应负责任地做出回应。我国未来的宗教法必须对宗教组织管理的形式、方法、途径、手段做出具体规定，使其摆脱随机性和任意性，综合利用宗教鉴定、宗教组织注册和分级等制度压缩宗教极端主义生存、发展和产生恶劣影响的空间。

不可否认，这两个方面存在着一定程度的紧张关系。哈国宗教法因其规定的一系列强化国家宗教管理的制度使政府权力突破了宗教法确定的范围，被一些人权组织批评为“过度限制宗教信仰自由”、“违反宪法”、“不符合国际人权保护标准”。宪法性法律具有动态性特点，即“宪法性权利的范围随自由与安全的相对砝码改变而改变”，[8]僵硬地维持某一种程度的信仰自由而不顾宗教极端主义逐步壮大力量，一次次推高社会成员的不安全感，这显然无助于建立起人们对宪法的由衷支持。同时还应该看到，加强对宗教组织的管理，从根本上是为了保障宗教信仰自由。当下宗教极端主义势力假托“圣战”之名在世界范围内鼓动信众向无辜的“异教徒”，甚至他们所自我标榜的那种宗教的爱国宗教领袖，发起暴力性敌对行动，企图以令人猝不及防而频繁发生的恐怖主义犯罪彻底击垮公众的精神毅志，迫使政府屈从于他们的政治要求，建立起政教合一的国家。可以说，今天宗教自由所面临的最大威胁来自于宗教极端主义，如果我们固守传统的法学认知，拒绝为有效遏制宗教极端主义蔓延适当改造权利义务体系，那么公民的信仰自由可能将最终葬送于教会摆布政权、教义即为国法的中世纪般的黑暗之中。黎塞留曾说“对国家最危险的，莫过于那些希望按照他们从书本里搬来的规则统治王国的人”。[9]

参考文献：

[1]马品彦.宗教极端主义的本质与危害[J].新疆社会科学，，（6）：64.

[2]金宜久.宗教极端主义的基本特征[J].ChinaReligion，，（2）：15.

[3]邓浩.伊斯兰瓦哈比教派与中亚政局[J].现代国际关系，，（7）：42.

[4]EMBAJADADELAREPUBLICADEKAZAJSTANENESPANA.ReligiousFreedomversusStateSecurityinKazakhstan[EB/OL].（-03-12）[-05-31].